النقل وتنظيم استعمال الأرض ...

النقل وتنظيم استعمال الأرض

الجمهورية اللبنانية

وزارة الاشغال العامة

المديرية العامة للتنظيم المدني

الحلقة الدراسية حول التنظيم المدني والبناء

29 حزيران – 1 تموز 2000

تمــام نقــاش

تيـم انترناشيونال

النقل وتنظيم استعمال الأرض

   تهدف هذه الورقة إلى تنشيط الحوار بين المشاركين حول الترابط بين طبيعة النمو العمراني وحركة النقل وما ينتج عنها من انعكاسات إيجابية و سلبية، تبعا" لأنماط النقل المختلفة.

العلاقة العضوية بين استعمال الأرض والطلب على النقل

  إن نوع استعمال الأرض (سكن، تجارة، صناعة الخ…) وكثافة هذا الاستعمال (شخص/هكتار، متر مربع مساحة مبنيـُة، طن انتاج/هكتار الخ..) وتوزيع استعمالات الأرض المختلفة جغرافيا" تعكس طلبا" محددا" على الانتقال بينها. ويمكن أن يصنف الطلب على الانتقال حسب الهدف منه إلى الفئات الأساسية التالية:

1- الحركة بين موقع السكن وموقع العمل

2- الحركة بين موقع السكن واستعمالات الأرض الأخرى

3- الحركة بين استعمالات الأرض المختلفة من غير السكن.

  فالحركة بين موقع السكن وموقع العمل تكون غالبا" باتجاه العمل صباحا" وباتجاه المنزل مساء وهي ما يسبب عادة ساعة الذروة الصباحية والمسائية. أما الحركة بين موقع السكن واستعمالات الأرض الأخرى يمكن أن تكون لأهداف مختلفة و تتوزع على ساعات اليوم كافة. أما التحركات بين استعمالات الأرض المختلفة من غير السكن فهي متنوعة الأهداف أيضا" ويمكن أن تكون جزءا" من رحلة العودة إلى المسكن من العمل، حيث يتم مثلا" التوقف للتسوق أو قضاء بعض الأعمال.

  إن نظرة متعمقة لأهداف التنقل تظهر أن بعض التحركات ضرورية كالرحلة إلى العمل ويجب أن يكون الوصول في وقت محدد، بينما هناك أنواع أخرى من التنقلات يمكن تأخير حصولها أو حتى الاستغناء عنها كليا". كما أن هدف الرحلة يؤثر إلى حد كبير على اختيار وسيلة الانتقال (إذا ما كانت هناك خيارات لذلك) وكذلك على مدى تقبل كلفتها.

  ويتضح مما تقدم أن التوزيع الجغرافي لاستعمالات الأرض هو الذي يحدد الكثير من خصائص التنقلات: مسافتها وتوقيت حصولها والواسطة التي تتم بها الخ.. وعليه فإن اعتماد مبادئ التخطيط العمراني لا يمكن أن تتم بمعزل عن سياسة النقل، وعكس ذلك صحيح أيضا".

  إن أهم ما يجب أن يؤخذ في الاعتبار عند اعتماد سياسة للنقل هو التوازن بين استخدام وسائط النقل المختلفة. إذ أن كلا" منها له إيجابياته وسلبياته، كما ينبغي أن تتوفر للناس خيارات متعددة ولعل أفضل نظام للنقل هو ذلك الذي يستفيد من الميزات التفاضلية لكل من وسائل النقل بحيث يمكن أن يلعب كل منها دوره في تأمين الخدمات المطلوبة. فعلى سبيل المثال:

 يصلح المشي للرحلات القصيرة نسبيا" داخل محيط الحي وكذلك للانتقال بين المنزل أو مكان العمل و محطة النقل المشترك، وكذلك بين استعمالات الأرض المختلفة في قلب المدينة

 تصلح الدراجة للانتقال بين البيت والمدرسة وحتى بين البيت ومكان العمل إذا كانت ظروف البيئة والمحيط والتقاليد تسمح بذلك

 يصلح النقل المشترك بالحافلة (الأتوبيس) لمعظم أنواع الرحلات

 يصلح النقل المشترك بالسكك للرحلات المتوسطة المسافة والطويلة وخاصة لرحلة العمل

 تصلح السيارة التاكسي للانتقال للرحلات غير الدورية و للرحلات الطارئة وعند زيارة مدن أخرى

 تصلح السيارة الخاصة لرحلات الترفيه خارج أوقات الذروة ولرحلات التسوق نحو مراكز التسوق في الضواحي ورحلات نهاية الأسبوع.

  هذا من حيث الخصائص الذاتية لكل من وسائط النقل، ولكن هناك اختلافات كبيرة بينها من حيث كلفة الاستثمار في التجهيزات الثابتة والمتحركة وكلفة التشغيل وأهم من ذلك من حيث التأثير على البيئة ونوعية العيش.

النصوص والممارسات التي تحكم عملية التخطيط:

   ننطلق من هذه العلاقة العضوية بين استعمالات الأرض والنقل لنتفحص مدى وضوحها في النصوص والممارسات التي تحكم عملية التخطيط المجالي والعمراني. تنص الضوابط المرجعية لدراسات إعداد المخططات التوجيهية عادة على وجوب القيام بعدد من المسوحات الميدانية ولكن دون تحديد واضح لطبيعتها وحجم العينة والمتغيرات التخطيطية المطلوب دراستها وغالبا" ما تركز المسوحات المطلوبة على جرد لأوضاع الشبكات الموجودة والمخطط لها وعلى درجة أقل على المتغيرات الديموغرافية / الاجتماعية / الاقتصادية وما ينتج عنها من علاقات وطلب على النقل وغيره من الخدمات.

  أما من حيث الممارسة فإن هذه المسوحات وان جرى القيام بها فإن نتائجها غالبا" ما تبقى دون أي تأثير على نتيجة العملية التخطيطية، إذ لا مكان لها ضمن آلية التخطيط، التي اختزلتها الممارسات المتعاقبة طوال السنين إلى مجرد تحديد لبعض عناصر نظام البناء و ما يمكن تشييده من أمتار مربعة على كل عقار، وهذا غالبا" ما تفرضه طبيعة النمو الفعلية التي سبقت إعداد المخطط.

  وحتى لو جرى الأخذ بالاعتبار عند إعداد المخططات التوجيهية كل ما يستحق ذلك، وأتى المخطط التوجيهي مثاليا" (إذا ما كان هناك من مخطط توجيهي مثالي)، فإن الاستعمال الحقيقي للمباني لا يمكن توقعه بالتحديد (اختلافات كثيرة بين الاستعمالات التجارية المختلفة مثلا")، مع ما في ذلك من اختلاف كبير بين ما تولده استعمالات الأرض المختلفة (مترجمة إلى أمتار مربعة) من طلب على الحركة والوقوف.

  وطالما نحن في بحث النصوص التي تحكم عملية التخطيط وعلاقة استعمال الأرض بالنقل فيجدر أن نذكر مثالا" إيجابيا" في نطاق التشريع. فقد نص القانون رقم 523 تاريخ 6 حزيران 1996 – والخاص بتعديل المادة 19 من المرسوم الاشتراعي رقم 148 تاريخ 16/9/83 (قانون البناء) على وجوب اجراء دراسة لتأثير البناء موضوع الترخيص على السير في المحيط، وأتت في نص القانون حرفيا" وبالانكليزية (Traffic Impact Study) ولتطبيق هذا الشرط تنبغي صياغة المراسيم التطبيقية لذلك. وكان معالي وزير الأشغال العامة والنقل طلب مني إعداد اقتراح بهذا المرسوم، وتم ذلك فعلا" قبل عام تقريبا".

 ومما يزيد من وقع عدم التكافؤ بين استعمالات الأرض وشبكات الخدمات المختلفة المطلوبة (ومنها النقل) التعديلات التي تطرأ على أنظمة البناء من وقت إلى آخر والتي تسمح بزيادة في عدد الطوابق مثلا" مما يجهض أي جهد تخطيطي سابق.

  وعليه يمكن الاستنتاج أن ما تتيحه المخططات العمرانية من كثافة في استعمال الأرض قلما تكون له أية علاقة بما سيتوفر من شبكات البنى التحتية، وأنه حتى لو أخذت هذه الأمور في الاعتبار عند إعداد المخططات فإن الاستعمال الحقيقي للأرض وما يبنى عليها يخرج عن سيطرة الأنظمة بحيث لا يمكن توقع انعكاساته على محيطه وبيئته. كما أن تعديل الأنظمة لزيادة الكثافة الاستثمارية عملية تتم بمعزل عن قدرة الشبكات الموجودة على مواكبة الطلب الزائد عليها.

ما هي السياسات المعمول بها:

   والحقيقة أنه في ظل الظروف القائمة يصعب القيام بأية عملية تخطيطية جدية وذلك لغياب نص واضح للسياسات المعتمدة فغالبا" ما يلعب الاستشاري دورا" ليس له في الحقيقة عندما يحدد بنفسه سياسات النمو العمراني ومفاعيلها. وحتى لا نناقش سياسات النمو العمراني التي يمكن أن تكون موضوع ورش أخرى، نتساءل هل هناك سياسة للنقل؟ ما هي توجهاتها؟ بماذا ينبغي أن يقتدي المخطط؟ ما هي أنماط النمو المستهدفة؟

   وفي غياب نص واضح لسياسة النقل يمكن إستقراؤها من الممارسات السابقة والحالية، وهي مع الأسف كما يلي:

1- إن حل أزمة النقل يكون بزيادة التراخيص للمركبات العاملة بالأجرة وهذا ما حصل فعلاعندما ضوعفت أعداد اللوحات العمومية دون سبب مفهوم 

2- المهم هو جباية الرسوم السنوية، لذلك يجب التغاضي عن المركبات غير الصالحة ميكانيكيا" والملوثة لأن سحبها من التداول سيقلل مداخيل الدولة وإلاّ لماذا التشدد في تحصيل رسوم الميكانيك والتغاضي عن المعاينة الميكانيكية؟

3- مطلوب تعزيز الموارد الجمركية حتى لو كانت البضاعة المستوردة مرشحة لان تلعب دورا" مدمرا" على البيئة   وإلاّ فكيف نفسر قانونية استيراد محركات الديزل، ولكن منع استخدامها نصا" والتغاضى عنه فعلا"؟

4- يجب إخضاع النقل العام والخاص إلى أقل قدر من التنظيم (Complete Deregulation). وإلاّ فكيف نفسر أن تترك حافلات النقل المشترك وحافلات أخرى يشغـًلها القطاع الخاص مع أعداد كبيرة من السرفيسات تعمل على نفس الخط في تنافس مدمر، تقف حيث تشاء وتسير عندما تشاء وجميعها شبه خالية معظم الاوقات بحيث تقع جميعها في الخسارة وكذلك يخسر مستعملوها نظرا" لتدني مستوى الخدمة من حيث التواتر والسرعة والإعتمادية وكذلك يعاني غير مستخدميها من المشاة وركاب السيارات الخاصة وكذلك المواطنون عامة من التلوث بجميع أنواعه.

5- إن حل مشكلة النقص في المواقف (Parking) يكون بشق المزيد من الطرقات والاوتوسترادات والأنفاق فهي توفر المزيد من أماكن الوقوف وإلاّ فكيف نفسر تحول الأنفاق والشوارع والأرصفة إلى مواقف للسيارات دون رادع أو رقيب.

  هل نكتفي بهذه العينة أم نستمر في استقراء سياسة النقل المعتمدة ولكن غير المعلنة التي مازلنا نعاني منها سنة بعد سنة. هذا من الناحية السلبية، ولكن من الناحية الإيجابية نذكر أن ورشة عمل خاصة بسياسة النقل شبيهة بورشتنا اليوم تمت منذ عام تقريبا" وبرعاية وزارة النقل وصدرت عنها توصيات محددة حول سياسة النقل. وبعد عام على ذلك لم نلاحظ أن توصياتها ترجمت بصورة عملية محسوسة مع الأسف.

  إن بداية التصحيح هي في مشاركة فعالة للجمهور عبر التشاور خلال مراحل التخطيط. إذ أن المفروض أن يكون التخطيط لحساب الجمهور فكيف يمكن أن يتم بمعزل عنه. يجب أن تكون واضحة للجمهور جمع الانعكاسات المالية والبيئية والاجتماعية لكل نمط من أنماط النمو بحيث تأتي المخططات مسترشدة بتطلعات الجمهور وبمقدرته على تحمل نتائجها. ويتطلب ذلك جهدا" كبيرا" في تثقيف الجمهور حول التوازن الدقيق المطلوب بين الكلفة المالية والاستدامة البيئية والعدالة الاجتماعية.

اعتبارات في اعتماد سياسة للنقل:

  وفيما يخص النقل فإن هذا التوازن الدقيق يعكس نفسه في سياسات محددة للنقل وهذا بدوره يوجه بشكل كبير أنماط النمو العمراني المستهدفة. ونكتفي هنا بإعطاء بعض الأمثلة دون الخوض في دقائق هذه الأمور تاركين ذلك للمشاركين في هذه الورشة:

1- ما هو مستوى الكثافة العمرانية المستهدف؟ علما" بأن الاعتماد على النقل المشترك يتطلب حدا" معينا" من الكثافة لتحقيق (بعض) التوازن المالي

2-  إذا كانت واردات النقل المشترك من رسوم الاركاب لا يمكن أن تغطي كامل الكلفة الاستثمارية والتشغيلية فمن أين يأتي الدعم المالي المطلوب لذلك؟ وهل هذا الدعم المطلوب مبرر أم لا ؟

3- عند مقارنة وسائط النقل المختلفة، ما هي عناصر الكلفة التي تدخل في المقارنة وما هي كلفة الانعكاسات السلبية لبعض أنماط النقل على البيئة والسلامة … الخ. وكيف نترجم هذه الانعكاسات السلبية إلى كلفة اقتصادية وكلفة مالية تؤخذ بالاعتبار عند اتخاذ القرارات التخطيطية؟

4-  كيف تحدد مثلا" كمية المواقف المتاحة في مركز المدينة وفي أحيائها التجارية وتعرفة الوقوف على جوانب الطرقات وفي المواقف العمومية لتقليل الاعتماد على السيارة الخاصة و تشجيع استعمال النقل المشترك، حدا" للازدحام والتلوث

5- ما هي آلية استرجاع كلفة الخدمات العامة بشكل يكفل استدامتها وصيانتها وتأمين الموارد اللازمة لتوسيعها وتحديثها؟

6- من يتحمل كلفة التنمية العقارية على المحيط وما هي ضوابط النمو وكيف يتم التفاوض بين المنشط العقاري والسلطة المحلية حول الإجراءات التخفيفية (Mitigation). 

   بعد كل هذه التساؤلات هل يمكن وضع أسس عامة للنمو العمراني المستهدف وما هي خصائص هذا النمو الذي يمكن أن نطلق عليه النعوت التالية:

النمو الذكي   Smart Growth 

النمو المرشد  Sensible Growth 

النمو المستدام  Sustainable Growth 

النمو المتوازن  Balanced Growth 

النمو المسؤول  Responsible Growth 

تعريف النمو المسؤول[(1)]

  يكون النمو مسؤولا" عندما تنتج عنه مجتمعات يطيب فيها العيش. إن تحقيق هذا الهدف يتيح:

 توازنا" بين فرص العمل المتاحة وقوة العمل وتوفر السكن

 استعمالات للأرض متراصة متوازنة يكمل بعضها بعضا"، ومتلائمة مع حاجات المجتمع والمنطقة

 تمتع المنطقة بحيوية اقتصادية

 جماليات جذابة

 احتراما" لمتطلبات البيئة واستدامة على المستوى المحلي والإقليمي

 الاستفادة من توسيع البنى التحتية الموجودة كلما كان ذلك ممكنا" لتأمين سعة كافية ولكن غير زائدة

 استخداما" فعالا" للموارد

 استدامة على الأمد الطويل.

    وربما هناك خصائص إضافية تتعلق بالنقل خاصة، وهي:

 توفير العديد من خيارات الانتقال

 التكامل بين خدمات النقل ووسائطه المختلفة

 إدارة خدمات النقل من حيث الطلب والعرض معا"

(Management of Supply and Demand)

 تخفيف أو إزالة الحواجز أمام الوصول إلى مختلف الأماكن.

  فالاعتبارات الشمولية "للنمو المسؤول" تنطوي ليس فقط على الخصائص الحسية (Physical) للخطة ومدى احتمال تنفيذها، بل أيضا" خصائصها الاقتصادية وقابليتها للديمومة. وبكلمة أخرى أن النقل هو عنصر من عناصر منظومة النمو الكامل والتي تشمل أيضا": استعمال الأرض والاقتصاد والبيئة.

لماذا نحتاج نموا" مسؤولا"

  النمو المسؤول مطلوب لتحسين والمحافظة على نوعية العيش في مجتمعاتنا. ولكن النمو المسؤول محدود بشح الموارد المتاحة.

نوعية العيش

  لقد زاد مؤخرا" القلق حول تدهور نوعية العيش وخاصة في المدن وهو ما أثار موضوع "النمو المسؤول". والعوامل التي أسهمت في هذا التدهور تشمل:

 زيادة الازدحام والوقت المطلوب للانتقال

 اختراق السير للأحياء

 الأخطار التي تهدد السلامة العامة، و

 غياب فرص الاعتماد على المشي كوسيلة للانتقال.

محدودية الموارد

لقد كانت عوائق بناء المزيد من بنى النقل التحتية أقل في الماضي فالأرض كانت أكثر توفـرا"، وكانت نسب أعلى من الاعتمادات المالية المتاحة تذهب إلى تنفيذ هذه المنشآت أو الخدمات. كما أن العوائق البيئية وغيرها كانت أقل عددا" ومواجهتها أقل كلفة.

  أما الآن فالموارد محدودة، وخاصة تلك المطلوبة لتوفير:

 الأرض لبناء الطرق

 البنى التحتية الجديد منها والموسّع، وكذلك لصيانتها وتأهيلها أو استبدالها

 التحسينات المطلوبة للوفاء بمتطلبات حماية البيئة والحفاظ على الجماليات

 التشغيل.

   بالإضافة إلى ذلك، فان النمو العمراني قفزا" من الأراضي المعمورة حاليا" إلى مواقع جديدة، متجاوزا" الأرض الملاصقة للعمران الحالي، سبب التمدد العمراني(Urban Sprawl) واستهلاكا" غير مبرر للأراضي. ويتطلب ذلك مد شبكات الخدمات عبر أراض غير معمورة للوصول إلى الأماكن المعمورة حديثا" وتكون نتيجة ذلك زيادة كلفة الخدمات الأساسية، مما يزيد الأعباء على الموارد المتاحة.

خصائص النقل في إطار النمو المسؤول :

  إذا كان النمو المسؤول كما حددناه سابقا" قابلا" للتحقيق، فما هي خصائص نظم النقل التي تشجع وتدعم النمو المسؤول؟ ونورد بعض هذه الخصائص فيما يلي:

 نظام نقل متعدد الوسائط (Multi-Modal) متكامل ومترابط يشمل:

. المشاة

. ممرات وحارات وطرق خاصة للدراجات

. وسائط نقل مشترك

. شبكة طرق

 شبكة شوارع واضحة التراتبية (Hierarchy) ذات سعة كافية ولكن ليس بالضرورة ذات سعة فائضة تتألف من:

. شوارع رئيسية تحيط بالأحياء يستخدمها المرور غير المحلي

. شوارع تجميعية

. شوارع محلية، 

. وممرات لوسائط النقل الفردية غير الملـوثة أو قليلة التلويث

 خطة للمحافظة على حرم الطرق والملك العام ضمن المخطط العام للنمو العمراني.

 تتميز الشوارع ضمن الأحياء السكنية والتجارية:

. قلما يخترقها السير العابر (Transit)

. كثافة سير المركبات قليلة ودون ازدحام

. معايير تصميم مرنة تخدم كافة أنماط النقل وتعتمد عدم الترهل

. شوارع أقل عرضا" مع أماكن لوقوف السيارات خلف المباني

. سرعة سير المركبات منخفضة

. تلائم الشوارع استخدام النقل المشترك والمشاة والدراجات

. شبكة خاصة بالمشاة

- مساحات مريحة للمشي ولقيام نشاطات على جنبات الطرق

- آمنة للمشاة وللعب في الحدائق الأمامية للمنازل

   وصول ملائم اقتصاديا" واجتماعيا" لـ:

- أماكن العمل

- التسوق

- الخدمات

- المدارس، و

- المرافق العامة

  نظام نقل متوازن مع افضليات بالتراتب التالي:

- المشي

- الدراجة

- النقل المشترك

- حركة مركبات توصيل البضائع والخدمات (Loading - Unloading) 

- السيارات العالية الاركاب (HOV)

- السيارات التي تحمل فردا" واحدا"

نظم نقل ذات جمالية عالية تتآلف مع محيطها والنشاطات التي تحيط بها بدلا" من أن تطغى عليها.

. نوعية هواء جيدة

. مستوى مقبول من الضجيج

. محيط مريح للإقامة والعمل

- اتصال مباشر بين الأحياء وبين أجزائها

- محولات متوائمة بين وسائط النقل المختلفة

- برامج للحد من الطلب على الانتقال، مع حوافز لذلك

- نظم إدارة تحقق التشغيل الكفوء

  ويمكن اختصار ما ورد أعلاه بأن المستهدف هو نظام نقل عالي الكفاءة يؤمن الوصول إلى الأماكن المختلفة ويعزز القابلية على التحرك بطريقة تزيد من جاذبية وحيوية وصحة المنطقة بدلا" من عكس ذلك.

  ولكن هذا الهدف ليس سهل التحقيق لأن طبيعة النقل تتطلب أن تكون المرافق قريبة من كل شيء في الحي وبدون ذلك لا يمكن تأمين الوصول. وذلك ما قد يطلبه البعض من غياب كامل للسير ماعدا ما هو متجه لمنزلهم أو منطلق منه وهو ما لا يمكن تحقيقه إلا في حالات نادرة.

  إن إعطاء الأولوية للمشي مبرر لأنه أقل أنماط النقل تعديا" على المحيط وأكثرها كفاءة للرحلات القصيرة، ولكن هذا لا يلغي الحاجة إلى شبكة من الطرق، إذ أنه لا بد من إتاحة استخدام السيارة الخاصة وحافلات النقل المشترك داخل الأحياء.

  فالمهم هو خلق شبكة تراتبية لجميع وسائط النقل، وإذا تم تنفيذها بطريقة صحيحة فان الحركة ستتوزع عليها بحيث تذهب الرحلات الأطول والأسرع والأكثر عددا" إلى الشوارع الرئيسية بعيدا" عن الأحياء، فبدون الطرق الرئيسية سيخترق السير الأحياء السكنية.

فما هو المطلوب لتحقيق نظام نقل يدعم النمو المسؤول؟

لتحقيق النمو المسؤول نحتاج إلى:

 التزام المجتمع المحلي بأهداف النمو المسؤول

 اعتماد النمو المسؤول على مستوى المناطق من خلال مخطط توجيهي شامل

 شراكة فاعلة بين المسؤولين المنتخبين (المجالس البلدية) والموظفين المسؤولين (إدارات التنظيم المدني) و القطاع الخاص (المستثمرين العقاريين ورجال الأعمال)

 توافق على دعم أهداف الخطة من قبل:

- قطاع الأعمال

- السكان

- المسؤولين الرسميين

 تعديل الأنظمة والسياسات على المستوى المناطقي (Regional)

 اعتماد إستراتيجية استثمارية على مستوى المنطقة

 المحافظة على الملك العام وحرم الطرقات والأراضي غير المبنية

 وضع برنامج لاستملاك الاراضي للمنفعة العامة

 إيجاد مصادر تمويل للخطط والبرامج

 مراجعة للمخططات التوجيهية واعتمادها في حال توافقها مع أهداف النمو المسؤول

 توفير حوافز إيجابية وسلبية لتشجيع النمو المسؤول.

   وبالإضافة، لابد من برنامج توعية وتثقيف يؤكد على الفوائد التي جنتها خبرات ناجحة مماثلة.

بعض القضايا والتساؤلات:

 هل يمكن تحقيق النمو المسؤول، أم أنه مستحيل سياسيا"؟ وكيف يمكن حشد التأييد السياسي للنمو المسؤول؟

 ما هي خصائص نظم النقل التي تجعلها مستدامة على مستوى المنطقة والبلدة والحي؟

 هل المواصفات والمقاييس المعمول بها حاليا" تلائم النمو المسؤول؟

 هل ضوابط النمو (Zoning) السائدة تلائم النمو المسؤول؟

 كيف يمكن التصدي لظاهرة التمدد العمراني غير المتلاصق؟

 ما هو دور التقنيات الحديثة والتقدم في مجال الاتصالات ونظم النقل الذكية في دعم مفهوم النمو المسؤول؟

[(1)] ITE Journal, April 2000

حمله من هنا