الإدارة المحلية في إطار دولة الوحدة ...

الإدارة المحلية في إطار دولة الوحدة 

   تتناول المقالة مسألة الإدارة المحلية وعلاقتها بالمنظومة الحضرية الوطنية – أي انتظام المدن والبلدات والقرى في رُتب ودرجات متفاعلة مع بعضها، والدور المحتمل لهذه المنظومة في تعزيز الوحدة الوطنية وفي التنظيم الإداري لبلادنا بوجه عام، والتوزيع المكاني للدوائر الانتخابية على وجه الخصوص.1

الإدارة المحلية :

   ربما نجد في نظام اللامركزية الإدارية (وليس السياسية)وسيلة الخلاص من أزمة الحكم المركزي الذي ساد طويلا في بلد مترامي الأطراف تفصل بين تجمعاته السكّانية مئات، بل آلاف الكيلومترات. كما قد يشكِّل السيرورة الأنسب في الانتقال من تِركة نظام حكم مستبد إلى نظام ديمقراطي يتيح مشاركة فاعلة للمواطنين في وضع السياسات المحلية في مناطقهم أو مدنهم، وربما يؤدي ذلك إلى وجود سياسات متجددة تأخذ في الاعتبار التغيرات الطارئة في ظروف هذه المناطق وتتوافق مع جداول أولوياتها.2

   ولعل من بين ايجابيات مشاركة المواطنين في شؤونهم المحلية زيادة وعيهم ببيئاتهم وتنوعها الاقتصادي والثقافي واحتياجاتها الخاصة، كما يقوى عندهم إحساس الإنتماء3 إلى أماكنهم وبأنهم أصبحوا فعلا أصحاب القرار، ويتخلصون بذلك من شعور اللامبالاة (أو اللا انتماء) الذي كان سائداً بينهم إبان العهد الاستبدادي الممقوت.
انتهاج سبيل اللامركزية الإدارية قائم على تقاسم الاختصاصات الإدارية بين الحكومة المركزية والمجالس الإدارية المحلية التي يُنتخب أعضاؤها من قِبل المواطنين على مستوى المحافظة أو البلدية أو المدينة. وبوصفها تنظيم ديمقراطي، تعتمد اللامركزية الإدارية (أو الجغرافية) حكم الأكثرية من خلال التوزيع المكاني لجملة من الصلاحيات الإدارية المختلفة على أقاليم ومناطق الدولة الواحدة، ويشمل ذلك النواحي التنموية الاقتصادية والاجتماعية المختلفة مثل إدارة مشروعات التنمية الواقعة ضمن حدود تلك الأقاليم ومناطقها الحضرية والريفية وغيرها من الأمور المحلية. وبذلك تتيح اللامركزية الإدارية اهتمام أكثر بالمشاكل العاجلة للمواطنين من خلال تحملهم المسؤولية ومشاركتهم الفاعلة في الشأن العام واتخاذ القرارات التي تعنيهم بشكل مباشر بأسلوب حضاري وديمقراطي.

   وغني عن البيان أن تقسيم الدولة إلى محافظات أو بلديات يعتمد على نصوص الدستور، كما يصدر التوزيع الانتخابي بموجب قاعدة تشريعية (قانون التوزيع الانتخابي)، تحدد بموجبه الحدود الانتخابية. وبما أن حدود الدوائر الانتخابية تؤثر بشكل كبير جداً في نتائج الانتخابات وأيضاً في تركيبة البرلمان، لهذا يجب مراعاة الشروط التالية عند وضعها:

• أن تقوم برسم الحدود الانتخابية هيئة مستقلة ومحايدة تمثل المجتمع ككلّ ولا تنتمي إلى جماعة سياسية معينة، وتتكون من أشخاص لديهم المهارات اللازمة للقيام بهذا العمل مثل القانونيين وعلماء الجغرافيا والديموغرافيا والسكان والإحصاء ورسامي الخرائط وغيرهم من المتخصصين في التوزيعات المكانية.

• المساواة بين سكان الدوائر الانتخابية بقدر الإمكان من أجل ضمان المساواة في قيمة الصوت الانتخابي وتكافؤ الفرص في التمثيل الانتخابي للمواطن.

• توخي الدقة والأمانة عند وضع الحدود الانتخابية لضمان توافقها مع تطلعات سكان الدوائر الانتخابية المعنية وإعادة النظر فيها من حين لآخر وتجديدها إذا لزم الأمر  تجنباً لأية عواقب سياسية محتملة.

• الأخذ في الاعتبار التجمعات السكانية المتماسكة بفعل عوامل الحدود الإدارية القائمة والظواهر الجغرافية البارزة ومصالح الجماعة.

• التحلي بالموضوعية والابتعاد عن التفرقة والتمييز، ويشمل ذلك تجنب التلاعب بالحدود الانتخابية التي تميّز بين الناخبين على أساس العرق أو اللون أو اللغة أو الوضع الاجتماعي.

• الالتزام بالشفافية أثناء سيرورة وضع حدود الدوائر الانتخابية بحيث تكون متاحة للمواطنين للإطلاع عليها في أي وقت والاستفتاء عليها حال الانتهاء من إعدادها.

• وبصورة عامة، هناك اتفاق عام على عدد من المبادئ المكانية الهامة تشكل مع بعضها معايير واضحة ومحددة لقياس صِحة ونزاهة سيرورات وضع الحدود للدوائر الانتخابية في البلدان المختلفة. تشمل هذه المعاير:

(أ) موقع الدائرة ووسائل المواصلات وسهولتها والمسافة التي تفصلها عن العاصمة الوطنية والعاصمة الإقليمية؛ (ب) الظواهر الطبيعية/الجغرافية المميّزة؛(ج) الحدود القائمة للأقاليم؛ (د) الأقسام الإدارية الحالية؛ (ه) اتجاه التغيرات السكانية؛ (و)الكثافة السكانية؛ (ز) الأنماط الحالية لتوزيع التجمعات السكانية / المراكز الحضرية والريفية؛ و (ح) الاعتبارات المجتمعية مثل ملائمة الحدود لمصالح التجمع السكاني المعني، الإقتصادية والاجتماعية والثقافية، وراحة السكان المحليين وأولوياتهم.

   كيف السبيل إذن إلى تحديد دوائر انتخابية في ليبيا تلتزم بكل، أو بمعظم، الشروط المنوه عنها أعلاه؟

    لا شك أن هناك تفاوتا كبيرا في الكثافة السكانية بين التجمعات السكانية في ليبيا بحيث أن أي توزيع انتخابي يعتمد على الكثافة السكانية فقط يُخِلّ بمبدأ المساواة في قيمة الصوت الانتخابي وتكافؤ الفرص في التمثيل الانتخابي للمواطن، بين العديد من الدوائر الانتخابية.

    وحال الانتهاء من اعتماد تنظيم إداري يعيد رسم خريطة المحافظات4 (أو البلديات) بما يتلائم مع التوزيع الحالي للسكان والمراكز العمرنية5، يمكن تحقيق درجة من اللامركزية الإدارية التي تحظى بموافقة غالبية المواطنين وَفقَ قانون يصدر بذلك.6
ولعلّ من بين أهم متطلبات التطبيق الناجح للإدارة المحلية في كافة ربوع ليبيا ما يلي:

• تهيأة جموع الناخبين للقيام بدورهم بوصفهم مواطنين فاعلين في اتخاذ القرارات المحلية من خلال مجالس ينتخبونها لهذا الغرض في مراكزهم العمرانية ومحافظاتهم.

• تهيأة أعضاء المجالس المحلية المنتخبين ومساعدتهم على بناء قدراتهم الذاتية، وكذلك حَثّهم على المشاركة في وضع السياسات العامة للتنمية المستدامة على المستوى الوطني، وتشجيعهم على اتخاذ مبادرات استثمارية هادفة في سبيل تنمية مناطقهم الخاصة وتنويع مصادر تمويلها الذاتية.

• المراجعة الدورية لأداء المجالس المحلية المنتخبة ومعرفة التحديات والصعوبات التي تواجهها.

• ربط اللامركزية الإدارية بلامركزية مالية موازية لتوفير الموارد الكافية لتنمية المناطق المحلية.

• إصدار القوانين واللوائح ذات العلاقة بالحكم المحلي وتصريف الشؤون المحلية والتي من شأنها تذليل الصعوبات التي تواجه الوحدات الإدارية المحلية.

    كلمة أخيرة في هذا الصدد، وهي ضرورة أن يكون الانتقال من المركزية الإدارية إلى النظام اللامركزي وتفويض الإدارات المحلية بمهامها بشكل تدريجي وبدون مبالغة في التطبيق لصالح الشؤون المحلية بحيث لا تتأثر أركان الوحدة الوطنية. ومن ذلك أن تتوافق مشاريع ومخططات التنمية المحلية مع المخططات الوطنية عندما يحين الوقت لإعمار ليبيا، على سبيل المثال، إعادة بناء قطاعات الاقتصاد والمالية والتخطيط الحضري والبنية التحتية والتعليم والصحة بما يتوافق مع توجهات اللامركزية الإدارية المنشودة وتوزيع وحداتها المكانية.

   أما فيما يتعلق بالتوزيع الانتخابي المناسب، فيجب أن يكون متطابقا أو على الأقل متجاوبا مع مقياسين من مقاييس التوزيعات المكانية: التوزيع الإقليمي/الإداري للدولة المتمثل في نظام المحافظات أو البلديات وفروعهما،  والتوزيع الوظيفي للتجمعات السكانية، أي المدن والبلدات والقرى بمختلف أحجامها. وحيث أن شكل الدولة الإداري لم يتحدد دستورياً بعد، سوف أركز على التوزيع الوظيفي للتجمعات السكانية باعتباره نظاماً اقتصاديا/مكانياً قائماً وربما يتيح لنا الإطار الذي نحتاج إليه في إقرار التوزيع الانتخابي المنشود.

المنظومة الحضرية :

    لقد جادلت في سياق آخر7 عن بنية النظام الحضري "بوصفه مؤشراً قوياً على مرونة الشعب الليبي حيث جسّد بكل وضوح فكرة الوحدة الوطنية ومثّل أهم دعائمها". فخلال العقد الأول بعد الاستقلال، والذي تزامن أيضاً مع فترة التنقيب عن النفط وبداية تصديره، تحول المجتمع الليبي بكثافة عالية نحو النمط الحضري الوظيفي. وكان هذا راجع أساساً إلى التجانس الاقتصادي الاجتماعي/الثقافي المُلفِت الذي يربط بين أجزاء الوطن، فلم يكن ثمة انقسام بين المدينة والريف، ولم تكن المدن على الإطلاق مناطق منغلقة على نفسها، أي enclaves كما يٌشار إلى هذه الحالة في مصطلحات الجغرافيا السياسية. فالواقع أن المدن والقرى ظلت مترابطة فيما بينها اجتماعياً وثقافياً ووظيفياً، ومن ثم فقد كانت تمسك بمفتاح الهوية الوطنية والوحدة.

    النتيجة أن ليبيا تعد البلد الأكثر تحضراً في أفريقيا، وربما من أكثر الدول تحضراً في العالم كله. إنّها، بحق، أمّة من المدن... إذ أصبحت الغالبية العظمى من السكان يقطنون في تجمعات حضرية. وعلى الرغم من رقعة البلاد الشاسعة، وانخفاض الكثافة السكانية، فإن مدن البلاد وقراها كانت دائماً متصلة فيما بينها، لا باعتبارها وسيلة اقتصادية معاشية فحسب، ولكن من حيث إنها مصدر هوية لمجتمع متحرك، يتنقل بحرية وباستمرار من مكان إلى آخر، بحثاً عن فرصة العمل والحياة المُدنية. وبالطبع قامت المراكز الحضرية التقليدية المنتشرة على امتداد مساحة البلاد الشاسعة بدور المحور للأنشطة الاقتصادية التي نشأت بفعل صناعة النفط. قامت كل من هذه المدن بدور البُوتقة التي انصهر فيها السكان الذين كانوا يعيشون حياة البادية والمهاجرين إليها من التجمعات الصغيرة الزراعية والرعوية.8

  إن هذا التوزيع التراتبي لمكونات الإطار الحضري على اتساع الإقليم المعمور هو أيضاً نتاج الجغرافيا، كما هو نتاج التاريخ. ذلك أن الخصائص الطبيعية لليبيا تتميز غالباً بعدم وجود أرض وعرة، على الرغم من أنه توجد في الشريط الساحلي شرقاً وغرباً بعض الأراضي المرتفعة قليلاً نسبياً (أقل من 900 متر فوق سطح البحر) تتوازى مع خط الساحل، وهذا يصب في صالح التواصل بين مكونات النظام الحضري. إضافة إلى ذلك فإن عدم وجود أجزاء متميزة ثقافياً داخل حدودها، وعدم وجود أية مناطق ليبية خارج الحدود، وأن المدن وما يرتبط بها من أرياف ليست ذات طبيعة متنافرة، يدعم فكرة أن المدن والقرى ومجالاتها الحيوية كانت دائماً مترابطة فيما بينها وظيفياً واجتماعياً، وكانت داعمة لبعضها البعض.9

  النظام الحضري، أو المنظومة الحضرية، قد يشكِّل القاعدة التي نحتاج إليها لتأسيس توزيع انتخابي سليم يأخذ في الاعتبار كافة المراكز الحضرية والبلدات والقرى الريفية الممثلة لعناصر المنظومة الحضرية الوطنية. فهو لا يقوم فقط بتقوية هيكل الدولة وتوسيع قاعدتها الاقتصادية، بل يشكل المحور الذي يضمن وحدتها وتماسكها. النظام الحضري المتوازن كفيل أيضاً بالحد من ظاهرة تضخم العاصمة الوطنية والمدن الكبرى، كما يتيح فرص مُوائمة للمراكز الحضرية الأصغر حجماً للوعي بذواتها بوصفها أجزاء من منظومة أكبر لتنمية قواعدها الاقتصادية وتطويرها ما يؤدي إلى تقليل الخلخلة الوظيفية بين أجزاء المنظومة العمرانية الواحدة وربما يلغيها بالكامل. ولا شك أن تقوية النظام الحضري والوصول به إلى درجة عالية من التماسك والاتزان يعني في حد ذاته إضعاف للمركزية الإدارية المرفوضة.

   بالتأكيد القاسم المشترك بين الوحدات التي تتمتع باللامركزية الإدارية هو دولة الوحدة كما جاء واضحاً في عنوان المقالة، وقد نبهت إلى ضرورة توافق مشاريع ومخططات التنمية المحلية مع المخططات الوطنية كمثال على مسعى التكامل والانسجام الذي يجب أن يسود بين كل أجزاء ليبيا؛ هذا من ناحية، ومن ناحية أخرى وعلى نفس القدر من الأهمية فإن اللامركزية الإدارية لا تعني إطلاقاً استقلال الوحدات الإدارية عن بعضها، بل على العكس تماماً فهي تعمل ضمن منظومة أكبر يمثلها النظام الحضري الوطني، أي منظومة المدن الليبية جميعها وتدرّجها وظيفياً في شكل هرمية من الأماكن (المدن والبلدات والقرى)المتفاعلة مع بعضها، حيث ينشأ عن هذا التفاعل نموها وتطورها. أمّا الضامن لتفادي حدوث ازدواجية في الدوائر والمؤسسات الاقتصادية والتعليمية والصحية وغيرها، فهذه أيضاً مسألة وظيفية حيث يتحكم في أحجام هذه المؤسسات ونمط توزيعها وتباعدها عن بعضها عوامل الموقع وحجم الطلب (أو حجم السكّان أو القوة الشرائية) على الخدمات التي تقدمها أو السلع التي تبيعها. ويترتب على ذلك تحديد امتداد وحجم المنطقة التابعة لكل مركز حضري وهو ما نسميه اصطلاحاّ بمنطقة نفوذ المدينة أو منطقتها التجارية. يقوم السكان بدور محوري في تحديد المنطقة التابعة لكل مركز حضري وذلك من خلال حركتهم وتنقلهم اليومي في سبيل الحصول على ما يلزمهم من خدمات وسلع مختلفة. وهذه الخدمات والسلع تتدرّج بدورها إلى فئات، بعضها عالية الدرجة وأكثر تباعداً عن أماكن إقامة السكان مما يتطلب قطع مسافات أطول في سبيل الحصول عليها، ومن أمثلتها خدمات مؤسسات التعليم العالي والمستشفيات المتخصصة وغيرها، وبعضها الآخر منخفض الدرجة وقريب من موقع السكن مثل المدارس الابتدائية والمخابز ومحلات البقالة. إذا، المسألة اقتصادية بحتة (عرض وطلب ومنافسة ومسافة ...الخ) ولا تتقرّر لمجرد وجود رغبة في أنشاء مؤسسة خدمية ما، جامعة على سبيل المثال، على بُعد مسافة قصيرة من جامعة قائمة. وينطبق ذلك على كافة مؤسسات الاقتصاد الحضري الخدمية والتجارية على اختلاف أنواعها.10

خاتمة

هناك شروط أولية لنجاح اللامركزية الإدارية في ليبيا يجب أخذها في الاعتبار:

• تحقيق الإصلاح السياسي في الخطوات الواجب القيام بها من قِبل الحكومة ومؤسسات المجتمع المدني من أجل بناء نِظام ديمقراطي حقيقي في المجتمع الليبي وترسيخ الثقافة المدنية والقيم العظيمة للحرية بكل أشكالها.

• البدء بالإصلاح الإداري والمالي وتأكيد الشفافية والمحاسبة على المستوى المركزي أولا، وإعادة بناء المؤسسات الحكومية التي أصابها الضعف والفساد بسبب الحكم الاستبدادي السابق.

• اعتماد المنهج العلمي بوصفه المنطلق لإعادة بناء ليبيا في مختلف مجالات التنمية الاقتصادية والاجتماعية المستدامة.

• تشجيع المتخصصين على إجراء البحوث والدراسات في إطار سياسة اقتصادية وطنية تهتم بالتنمية الاقتصادية وفق آليات السوق ومن منظور الحفاظ على البيئة والتكامل الاقتصادي بين أجزاء البلاد، أخذاً في الاعتبار المعطيات العالمية المتجهة صوب تبني انجازات تقنية المعلومات والثورة الرقمية.

• النهوض بالتنمية البشرية بشكل عام وتنمية وتطوير قدرات جيل ليبيا الرقمي في مجال صناعة المعلومات بصورة خاصة باعتبارها أفضل سُبل الاستثمار المعاصرة في التنمية البشرية.

• الاهتمام برأس المال المعرفي واستثماره بوصفه من أهم المورد المستدامة في ليبيا.

• مجابهة مشكلة البطالة بين الشباب من خلال إقحامهم بشكل فعّال في مشاريع التنمية في مناطقهم المحلية.11

• إعداد قواعد بيانات متكاملة لقطاعات الاقتصاد الحضري المختلفة.

  

الهوامش

1. مقالةأعدّت للمؤتمر العام الأول للنخب الوطنية والشخصيات الإعتبارية المتميّزة، بنغازي: 12-14/05/2012.

2. يوكل لسكان الأقاليم والمناطق المحلية حق إدارة شؤونهم ومصالحهم، فهُم أدرى بأولوياتهم، ويعرفون احتياجاتهم (وكذلك قدراتهم) أكثر من غيرهم.

3. المقصود بذلك الإنتماء الجواني، أي هوية المواطن مع المكان الذي يعيش فيه، وهو الإنتماء الوجودي الذي يعتبر أهم أشكال الإنتماء الذي يختبره الأفراد والجماعات عندما يكونون في منازلهم أو في مدينتهم أو في إقليمهم ووطنهم باللاوعي وبفيض من المعاني والدلالات التي تُعرف الأماكن بها وتُفهم من خلالها.

4. أما فيما يتعلق بعدد المحافظات أو البلديات (أو ما يُتفق على تسميته كوحدات أو مراكز للإدارة المحلية) وأعداد سكانها وتعيين مساحاتها ورسم حدودها، فهذا شأن هام يتطلب دراسة مستفيضة للظروف الطبيعية والبشرية للأقاليم المختلفة. التوزيع المكاني لوحدات الإدارة المحلية مرتبط بشكل وثيق بنظام التوزيع الانتخابي الذي يتطلب، بدوره، وضع حدود للدوائر الانتخابية على مستوى الدولة أو جزء منها، أو إعادة رسم لحدود قائمة لغرض استيعاب التغيرات في أعداد السكان وفي الكثافة السكانية وتوزيعها.

5. قبل الشروع في إعادة التنظيم الإداري للبلاد يلزم استفتاء المواطنين لمعرفة درجة اتفاقهم على التقسيم الجغرافي الأنسب لتطبيق اللامركزية الإدارية وتفعيل الإدارة المحلية في ليبيا. ومن ذلك، معرفة رأيهم في الفوائد المتوقعة من تطبيق اللامركزية الإدارية وكذلك العقبات التي قد تعترض سبيلها، بالإضافة إلى معرفة تقويمهم لتجربة نظام المحافظات السابق في ليبيا.

6. يتضمن مشروع قانون الإدارة المحلية المطلوب بنود تعزّز اللامركزية وتوضح هيكلية تفويض الصلاحيات الإدارية والوظيفية لمجالس محلية تقوم بتسهيل المعاملات والخدمات التي يحتاج إليها المواطنين في أماكنهم المحلية. على سبيل المثال، نقل بعض السلطات الإدارية المركزية (التنفيذية على المستوى الوزاري) إلى الوحدات الإقليمة ممثلة في المجالس المحلية التي يحق لها المشاركة في وضع خطط ومشاريع التنمية المخصصة لمناطقها والإشراف على إدارة مواردها المحلية.

7. انظر للكاتب، "الهوية الليبية والوحدة الوطنية في إطار التاريخ والجغرافيا"، نُشرت على صفحات ليبيا المستقبل في جزئين بتاريخ 24 و 25 أبريل 2012:http://www.libyaalmostakbal.net/news/clicked/21824
http://www.libyaalmostakbal.net/news/clicked/21858

8. المعروف أن المدن في كثير من المجتمعات التقليدية تقوم بدور البوتقة التي تصهر القبيلة والقبلية وتذيبهما معاً في مجتمع مَدِيني صحيح.

9. "الهوية الليبية والوحدة الوطنية في إطار التاريخ والجغرافيا"، مرجع سابق.

10. ولعلنا لا نحتاج إلى التذكير هنا بأن هذه اللمحة عن النظام الحضري في ليبيا لم يكن يراد بها أن تكون شاملة كاملة، وإنما كان القصد من ورائها إثارة المزيد من النقاش والتأمل في صلب النظام الجغرافي الذي يؤثر في التفاعل البشري في كل مكان وزمان. وكي نفهم جيداً الإطار الحضري لليبيا في الوقت الحاضر، ومن ثَمَّ وحدتها الترابية، فإن علينا أن ندرس بعمق التجربة الحضرية التاريخية، وأن ننظر إليها باعتبارها يمكن أن تمثل الأساس لأية تنمية مكانية قادمة.

11. لا أحد يعرف على وجه الدقة حجم البطالة في ليبيا، ولهذا فإن إجراء مسح شامل لهذا الغرض يعد من أهم الأولويات.

ليبيا المستقبل منصور البابور - أستاذ الجغرافيا بجامعة بنغازي - ورئيس الجمعية الليبية للتخطيط العمراني

http://lupsbenghazi.wordpress.com/